人大代表参与推动居民自治的对策研究

2014年12月05日

党的十八届三中全会指出:“坚持依法治理,加强法治保障,运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”。党的十八届四中全会指出:“必须保证人民在党的领导下,依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务”。深入推进依法治国,充分发挥人大代表在居民自治中的作用,需要找准“短板”,直面存在的困境,采取有效的对策措施。

一、人大代表参与推动居民自治面临的困境

今年以来市区两级人大以党的十八大、十八届三中全会、习近平总书记系列重要讲话精神为指导,以开展党的群众路线教育实践活动为契机,通过对《中华人民共和国城市居民委员会组织法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》、《重庆市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》的执行情况进行执法检查,有效地推动了居民自治工作。同时,也要看到,人大代表参与推动居民自治与当前的社会发展相比还有一定的差距,还存在一些问题需要解决。

(一)思想认识存在不足。一是代表履职意识淡化。部分代表代表意识不强,缺乏主动参与管理国家和社会事务的热情,对于基层民主制度的完善缺乏积极有效的参与,对于代表组织的活动请假较多。二是履职能力弱化。实行基层群众自治制度,是党和政府发展社会主义民主政治的一项基础性工程。加强履职学习和调查研究,不断提高执行代表植物的能力是人大代表的义务。在实际工作中不少代表自我学习不够,对当前深入推进城乡社区居民自治的重要性理解不足,缺乏执行代表职务的能力,对审议加强居民自治的报告、决议、决定提不出有见地的意见、建议。

(二)深入基层较少。一是居住地与选区分离。部分代表的居住地与所在的选区不一致,导致其与所在选区的社区联系不足,深入选区一线了解居民自治实际情况的机会较少,除了地区小组单独组织的代表活动外,平常几乎很少到选区与居民互动,与社区共建,充分运用自身优势和资源,支持和帮助社区建设发展更是停留在纸面上。二是定期接访流于形式。很少有代表能够完全做到定期到社区民情联络站接待选民,主动听取社区工作人员和社区居民的意见。一些代表的接访记录基本上是由当地的人大工作人员代为记录,有些甚至存在造假嫌疑,客观上降低了人大代表参与居民自治的效果。三是参与社区事务较少。部分人大代表列席社区居民会议或居民代表会议较少,对于社区居委会日常工作制度的完善以及民主决策工作机制的完善不能够提出较好的建议,影响了社区居民在社区公共事务中民主权利的实现。

(三)监督力度较为缺乏。加强对《中华人民共和国城市居民委员会组织法》等基层自治法律的检查执法是人大代表应尽的职责,然而部分地区监督过于形式化,真正解决实际问题的并不多,效果不理想。一是代表监督意识不强。由于居民自治工作涉及到政府行政职能的转变,部分代表认为加强监督不利于与上级搞好关系,对于推进居民自治的工作有意避免提出建议,缺乏监督勇气。二是监督方式单一。目前地方人大所运用的监督方式较为单一,通常运用专项报告以及执法检查的形式较多,而在询问、质询以及罢免等硬性监督手段上运用较少。监督方式的弱化从一定程度上制约了人大监督的效果,起不到震慑的作用。三是监督效果不明显。部分监督流于形式化,人大工作机构虽然建立了与政府及责任部门的工作联系制度,但是组织人大代表开展督办活动不多,弱化了人大代表在群众与政府之间桥梁的作用。这客观上降低了人大代表在人民群众中的形象,拉开了与人民群众之间的距离。

(四)重大问题推进不足。当前人大代表在解决居民自治一些突出问题上进展不足,如城市社区工作人员本土化率较低;居民参与自治的积极性不高;民主管理、民主监督机制缺失等等。一是议案质量不高。虽然地区代表小组组织人大代表对居民自治突出问题进行了调查研究,但是由于采取看点、看台账、听汇报的形式较多,而院坝会、社区座谈会等形式较少,客观上影响了代表对真实情况的了解,较高质量的代表建议较少。二是视察反馈不足。一些地区小组组织代表对“社区减负”落实情况进行了视察,也了解到一些存在的问题,但是对视察中发现的问题,提出批评、意见和建议较少。三是资源整合不够。对于调查中存在的问题主动思考解决不够,特别是涉及到多个部门的问题,不能有效利用人大代表的身份积极协调街、镇政府和其他社会组织、社会单位解决社区建设和工作中的实际问题。

(五)代表履职流于形式。一是部分群众法律意识不足。对于人大代表参与居民自治,部分群众由于法律意识不足导致存在不理解、不支持情况,代表深入了解居民自治存在的问题情况较差。二是监督结果不统一。在人代会召开前,各地区代表小组要组织人大代表调查研究,针对居民自治突出问题深入讨论,提前准备好向大会提出的议案。但是对调查研究或审议时发现的问题人大工作机构督促政府整改较少。因此造成人大在开展监督时,常常是开始轰轰烈烈,结果冷冷清清,既在一定程度上影响了地方国家权力机关的权威和形象,也降低了代表履职的积极性。三是监督机制不健全。受制于这样那样的原因,人大代表向选民述职、选民评议代表制度并不完善,有了也缺乏落实。此外人大代表的议案缺乏有效地监督,部分代表拿出议案也只是较差敷衍了事,对于群众关心的问题不深入了解,往往走走过场,人大代表参与居民自治的职能没有真正的行使起来。

二、人大代表参与居民自治的对策

针对上述存在问题,我们认为,要从如下几个方面充分发挥人大代表在居民自治中的作用。

(一)强化履职意识。要以深入贯彻党的十八届四中全会为契机,深入推进代表培训,提高思想认识,强化履职意识。一是提高依法履职意识。各地区代表小组要建立定期学习机制,深入学习贯彻党的十八届三中全会、四中全会以及习近平总书记系列讲话精神,加强对人大代表履职的程序、方式、内容,代表权利和义务等进行培训,增强代表意识,提高履职能力。二是加强专项学习。要组织代表对于居民自治中出现的新情况、新问题开展学习研究,提高代表对新时期居民自治工作的认识。

(二)建立健全联系选区制度。一是定期到选区报到。通过实行定期选区报到制度切实解决部分代表居住地与所在选区不一致的问题,鼓励代表与选区社区共建,充分运用自身优势和资源,支持和帮助社区发展建设上,将其作为年终述职的重要评价内容。二是狠抓定期接访。针对代表能定期到社区民情联络站接待选民,主动听取社区工作人员和社区居民的意见不足问题。要采取随机不定期检查接访记录、与被接访对象核实接访情况等形式,切实解决接访作弊问题。三是鼓励参与社区事务。要将人大代表列席社区居民会议或居民代表会议作为一项专项制度落实下来,积极提高人大代表在社区居委会日常工作制度以及民主决策工作机制完善方面的建议,对社区居民在社区公共事务中民主权利实行保障。四是完善议案评价。对于代表撰写的关于居民自治提案在上报人大会前开展居民评价工作,只有代表的议案评价通过后才上交,这样就能使议案真正聚焦群众关心的问题,提高人大代表参与居民自治的效果。

(三)建立健全监督机制。一是抓住重点问题监督。人大代表应当把城市社区行政事务过重;城市社区工作人员本土化率较低;居民参与自治的积极性不高;社区服务类社会组织较少,服务功能比较单一等问题作为重点监督对象,着力解决好社区和群众关心的重大问题,履行好自己的职责。二是创新监督方式。通过把会议监督与定期监督、职责监督与法律监督结合起来,不仅要听专项工作报告,还要通过专题询问、质询、执法检查以及罢免等形式,进一步丰富监督渠道,提高监督效果。三是强化代表建议办理监督。人大代表提出建议意见多是关系到群众的切身利益,涉及的居民自治重大工作的突破。“一府两院”要在一定的时限内认真做好人大代表建议意见办理工作。督办部门要定期询问办理进展情况,并向代表反馈。同时要对办理结果进行群众满意度测评,以群众满不满意作为评判的主要标准。

(四)提高代表小组质量。一是狠抓调研效果。代表小组在组织人大代表对居民自治突出问题进行了调查研究中,要避免盲目看点、看台账、听汇报,而应当深入居民之中通过院坝会、社区座谈会等形式,真正了解居民和社区工作人员在自治中的困难,形成质量上乘的调研报告,客观真实的反映居民自治现状。二是完善反馈机制。地区小组不仅要组织代表对“社区减负”等居民自治落实措施的实施情况进行视察,同时也应当对代表提出的关于居民自治的建议,要建立专门台账,明确督办责任进行分类管理三是优化资源整合。人大代表要对于调查中存在的问题主动思考解决,要有效利用人大代表的身份积极协调街、镇政府和其他社会组织、社会单位解决社区建设和工作中的实际问题。四是建立沟通机制。要组织召开提议代表、承办单位和督办部门参加的交办沟通会,对涉及居民自治的代表建议逐项沟通对接,使承办单位能够充分了解代表的意愿和要求,使提议代表能够知晓承办单位的工作措施和步骤。

(五)建立健全评价机制。一是突出代表履职为民。人大代表参与居民自治之所以存在走过场等现象,主要是因为人大代表向选民述职的相关机制没有健全起来。要通过进一步丰富与完善代表述职机制,突出代表履职为民,从而服务于居民自治。二是做好人民监督。建立健全述职机制还需要完善的监督体系,要建立健全人民监督代表的机制,通过探索建立弹性代表制度,保证人大代表队伍的纯洁性与先进性,使得人大代表真正的为人民发声。三是群众满意度测评。当前人大代表选民评议代表制度并不完善,有了也缺乏落实。要提高社区居民对人大代表的评价力度,从代表联系群众、代表议案等方面加强评价体系建设,提高居民满意度。

(六)做好政策宣传引导。党的十八届四中全会强调要“增强全民法治观念,推进法治社会建设”。发挥人大职能作用,推进城乡社区居民自治,既符合人大工作实际,又能起到发展基层民主政治和带动创新社会治理的双重效果。一是提高居民法律意识。一方面要向广大居民深入宣传《中华人民共和国城市居民委员会组织法》等基层自治法律,引导居民在自治组织建设、自治机制建设、自治能力建设和自治制度建设等方面勇于探索,切实推动和保障民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。另一方面要向居民宣传人大代表的定位与作用,实现居民与人大代表之间的良性互动。二是人大代表通过述职机制,向人民群众宣传党和政府在社会管理创新中的法律法规,引导群众正确客观的看待社会转型中出现的问题与困难,从而进一步畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。